但是在不违背中央方针的条件下，按照情况和工作需要，地方可以搞章程、条例、办法，宪法并没有约束。

同时基于民主主义的原则，还保证民众有充分机会对宪法修改事宜表达意愿，行使民主权力。例如，许多情况下还可通过宪法解释来达到与宪法修改基本相同的目标，也可让宪法规范适应社会现实，影响社会现实。

同时他们也深感委屈，认为这不过是一种柔性的行政指导和行政奖励的组合行为，给予奖励是为了补偿拍摄者的成本。这是在当今中国语境下具有政治正确性的基本判断[8]。实行这一原则的结果，既增强了宪法的适应性，又保证了宪法的必要稳定性，因而也就有效地维护了宪法的权威性，这可以说是我国现行修宪方式的一个突出特点。这些都需要通过修宪得到更明确的宣示。不过在实际上，决定草稿构想的政治体制改革举措，以后还是在形势所迫下陆续、分散地推出了一些，例如改变实际存在的终身制，重大决策的政治协商制度，重大责任事故追究制度，现代公务员制度，领导干部任期审计制，政府信息公开制度，行政诉讼、国家赔偿、行政补偿等多种民告官制度，以及后来分步推出的社会管理体制改革、文化管理体制改革﹙尽管这些制度创新力度和运行成效远不尽如人意并且一再出现倒退﹚，这就使得政治、行政、文化、法制的民主性有所增强，与民主品格的市场经济体制的相互关系调整要求有所呼应，上层建筑与经济基础的张力和距离有所调控，从而保证了经济改革和发展成效得以持续显现。

但宪法文本本身也非常重要，或者可说最为重要。故应切实把宣传、学习、掌握宪法知识作为普法教育内容的重中之重，把各级国家机关工作人员特别是各级领导干部作为普法教育对象的重中之重，采取综合措施努力提高人们的宪法素养，增强人们的宪法观念特别是依宪治国、依宪执政的观念，这是树立和维护宪法权威、形成新型的宪法文化的必然要求。在康有为宪法草案之下，特赦权的行使也并不需要国会同意，而是经过特赦委员会的同意。

而1915-1916年时的袁世凯，连对军队的控制权都很不稳固，一旦他试图永久性地占据最高位置，连其北洋集团手下都倒戈相向。但袁世凯的失败并不证明1913年的国民党议员与《天坛宪法草案》就是对的。在激烈的党派斗争中，行政专权本身具有的超常性，决定它必然成为强有力的党争武器，而各派之外并没有中立且具有执行能力的裁决者，于是对行政专权的宪法安置，不可避免地带上浓重的党派性，一派极端主张扩张行政专权，以借助这一权力来压缩反对派的力量。[19] 1912年袁世凯和唐绍仪内阁的冲突,以及1916-1917年黎元洪与段祺瑞、冯国璋与段祺瑞之间发生的府院之争,都与《临时约法》在这一问题上的缺陷有关。

然而姚荣泽的最后陈词打动了陪审员，多数陪审员赞同请求总统特赦。[5]我们大致可以将洛克所说的专权区分为前法律（pre-legal）以及法外（extra-legal）两种，二者各自有其不同的理由： 1、前法律的理由：立法者既然不能预见并以法律规定一切有利于社会的事情，那么拥有执行权的法律执行者，在国内法没有作出规定的许多场合，便根据一般的自然法享有利用自然法为社会谋福利的权力，直至立法机关能够方便地集会来加以规定为止。

[15]但在革命派内部，围绕着未来采用何种政体，实际上有不同的想法。然而袁世凯在行使这一权力时，既未经过南京临时参议院同意，也未经过国务员副署，明显违反了《临时约法》的规定。只有将这一最高位置的名份定下来，政治竞争的烈度才能降低，中国政治才有可能在法律轨道上运行。在两极对立的斗争中，宪政体系走向瘫痪，极端限制行政专权的尝试没有取得成功，而极端扩张行政专权的努力由于失去节制，最后也归于失败。

[16] 参见胡汉民:《胡汉民自传》,传记文学出版社1969年版,第63页。法国宪法上无此规定，遇到紧急状况，政府不得不违宪发布命令，然后在下期国会做出说明，请求解除责任。袁世凯及其智囊试图为达到顶峰的总统权力披上皇袍。参见陈茹玄:《中国宪法史》,上海世界书局1933年版,第32页。

[65]而在意识形态差异极大的政治集团联合执政的情况下，只有机运的垂青与政治家超凡能力的结合，才能克服其内部对立与冲突。洛克在君主的权力中区分出了行政专权，但他没有同时讨论君主的尊荣。

而这其实就意味着革命。袁世凯采取了压制、驱逐而非转化的方式来实现总统集权，他将所有的反对派驱逐到政治体系之外，但并没有将他们有机整合到同一个政治意志之中。

[55]政府有责而无权，不能办成事情，有违国民期望，群情因之涣散，恐为大乱所由生。如是者，其国之政，恒视多数人之趋向，以决从违。[14] 上文的分析表明，专权并不是一个具体、特定的权力，而可能体现在一系列具体的行政权力之中。——国内解散南京临时政府，遣散30万南方军队，偿还积欠的外债和赔款，履行对清室的优待条件，这一切都需要钱。内务部责成京师警察厅通令各报。大总统发布紧急命令，需要经过国会委员会的议决。

[44] 对此草案的分析,可参见严泉:《失败的遗产:中华首届国会制宪1913-1923》,广西师范大学出版社2007年版,第82-106页。[10]从某种意义上说，美国总统是强有力的选举君主，他统领军队，有权颁赐缓刑和特赦，[11]在得到参议院人数三分之二的同意后，有权缔订条约。

1911-1912年期间的大转变中，本来就存在着清廷、北洋集团、立宪派、革命派这几大政治精英集团，而每个精英集团内部也都存在着不同派别，甚至革命派内部都矛盾重重。一方面，推翻君主专制、建立共和的目的，本来就是要将政治权力置于法律的监控之下，以避免权力遭到滥用。

而如何着眼于当时中国的公共福利来对这一权力进行安置，反而成为第二位的考虑了。在戊戌变法及晚清立宪运动中，康有为对开国会的期望并非是用它来限制君主，而是沟通上下，广收人才，加强政府活力。

[62] 参见注3,第192-199页。此种机关在共和国，诚若不伦。而溯厥由来，仍无非《约法》上行政权薄弱之所致。但若共和国的总统有广阔之命令权，就相应有政治审慎的要求，设立咨询机构来起到智囊的作用，就甚为必要。

[65] 在经典的共和革命中,英国革命在推翻查理一世之后,革命阵营内部即发生长老派、独立派、平等派的冲突;法国革命在推翻路易十六的统治之后,政局却无法稳定下来,激进派不断淘汰温和派,直至革命本身耗尽激情;俄国二月革命推翻沙皇统治,但共和政府在十月革命中迅速被更为激进的共和派推翻。英国并无成文的宪法法典，因此对洛克来说，此处的法，指的是议会立法或法院所造之法，并不存在处理前法律或法外的情形与宪法法典的关系问题。

至于特赦委员会如何组织，康有为宪法草案并没有作进一步说明。媾和条约、通商条约、赋加国家负担之条约、赋加人民义务之条约，须经国会议决，而后有效。

在我看来,国民党内部强势行政派的最终胜出,具有历史的必然性和合理性。举例来说，自1789年联邦政府成立以来，美国政府所参加的两百多次战争，其中由国会宣战的只有5次。

其次，在较为体现专权的对外权力方面，临时约法却对总统进行了严格的限制。然而，法院审查法律的前提是，必须有人在个案中提出诉讼。二是总统享有紧急命令权及财政的紧急处置权。[24] 《临时政府公报》第41号, 1912年3月17日。

而这一次，他们将目光投向君主的尊荣。从其立法能力上说，也不可能预见一切与公众有关的偶然事故和紧急事情并作出事无巨细的规定。

袁世凯政府的善后大借款，事先未经国会批准，借款协议签订之后，相关款项又被用来充实北洋军备，镇压南方国民党人的二次革命。同月交通部通知各报，将依万国电报通例一律扣发碍及国家治安或滋生乱事的报道。

这就有可能产生一个实践问题：在紧急状态发生，需要对人民权利作暂时限制却无法可依之时，行政机关只能是不作为，或者违法行事。[48]问题在于，国会此前并未就限制言论自由或者书信秘密立法，因此，北洋政府发布的这一系列命令都有违反《临时约法》之嫌。